Вход на сайт

Календарь

«  Февраль 2015  »
ПнВтСрЧтПтСбВс
      1
2345678
9101112131415
16171819202122
232425262728

Поиск в Архиве





Суббота, 16.12.2017, 12:11     Гость | Группа "Гости"  Главная | Мой профиль | Выход  Вход


Главная » 2015 » Февраль » 28 » Деньги и полномочия — две стороны самоуправления
23:28
Деньги и полномочия — две стороны самоуправления

Новая статья Юлии Захватовой в Журнале "Российская Федераций сегодня"

 О том, как муниципальный мир переживает эпоху перемен, наш разговор с председателем Комитета Совета Федерации по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера, председателем Всероссийского Совета местного самоуправления Дмитрием Азаровым

 
РФС: Дмитрий Игоревич, как говорится, сразу с корабля на бал? Совсем недавно вы возглавляли Самару, город, по по­тенциалу равный региону Российской Федерации. И были в числе мэров — участников встречи с Президентом России в ноябре 2013 года.
Дмитрий Азаров: Это был первый Всероссийский съезд муниципальных образований. Основными инициаторами съезда стали Всероссийский совет местного самоуправле­ния (ВСМС) и Общероссийский Конгресс муниципальных образований (ОКМО). То, что Президент в своем плотном графике нашел время для разговора с делегатами съезда, очень важно для всех нас, для местного самоуправления.
 
РФС: Муниципальное сообщество имело возможность вы­сказаться напрямую и рассчитывать на действенную по­мощь?
Дмитрий Азаров: Главное впечатление от разговора с Владимиром Путиным: он досконально знает муниципаль­ные проблемы, считает местное самоуправление крайне важным для людей и устойчивого развития государства уровнем власти. Я лично на этой встрече поднимал вопро­сы стратегического развития, межмуниципального сотруд­ничества, сокращения количества всевозможных проверок органов местной власти. Говорили о наболевшем и мои кол­леги. Многое из того, что было затронуто в разговоре, на­шло отражение в Послании Президента Федеральному Со­бранию в 2013 году. По предложению Президента ВСМС и ОКМО создали рабочую группу, в которую пригласили глав муниципальных образований, ведущих экспертов, депута­тов, представителей профильных министерств и ведомств, губернаторов.
 
РФС: Началась масштабная работа, которую многие назы­вают реформой. Но вы, знаю, не согласны с таким опреде­лением?
Дмитрий Азаров: Реформой ее можно назвать только в одном аспекте - передаче полномочий по регулированию организации местного самоуправления регионам. Про остальные изменения нельзя сказать: «Было так, а станет этак». Появились нормы, дополняющие существующие, новые модели организации МСУ и типы муниципалите­тов, сделан шаг вперед в распределении полномочий.
В рабочей группе шли жаркие споры. Мнения за­частую были полярными. Например, обсуждалась модель, при которой государственное управление «прошивало» всю систему местной власти, как, например, во Франции. Моя позиция базировалась на том, что местное самоуправление имеет колоссальный потенциал, который мы только учимся задействовать, и отказываться от него не имеет смысла.
В итоге федеральное законодательство предложило гибкую схему. Ключевая идея здесь следующая: так как Россия – федеративное государство, мы последовательно расширяем возможности субъектов Федерации влиять на устройство муниципального управления. Сегодня у нас избранные главы субъектов, законодательные собрания. Им на местах виднее, какая модель с учетом особенностей и традиций территории будет эффективней. Конечно, крайне важно, чтобы решения принимались после широкого общественного обсуждения.
Чем они более взвешены и продуманы, тем эффективнее будут развиваться и конкретный муниципалитет, и реги­он, а в конечном счете, и вся страна. Это демократично, и замечу оппонентам, часто ссылающимся на Запад, учитывает опыт зарубежных стран. В США, напри­мер, регулирование вопросов ведения местной власти осуществляется штатом.
 
РФС: Преобразования происходят в три этапа?
Дмитрий Азаров: Условно, да. Это так называемые институциональные преоб­разования, распределение полномочий и определение доходной базы местных бюд­жетов. Нелогично рассуждать о доходах муниципалитетов без рассмотрения их полномочий. Есть перечень «несгораемых» полномочий для каждого типа муниципа­литетов. Остальные решением субъекта могут перераспре­деляться. Поэтому необходимо определить обязательства того или иного уровня муниципальной власти и обеспечить их доходными источниками. Если нужно только подмести улицы и покрасить заборы, то это одни деньги. Если круг полномочий муниципалитета гораздо шире, то доходные источники должны быть определены соответствующие. Полномочия и доходы - две стороны одной медали, рас­сматривать их порознь невозможно.
 
РФС: И все же денег местному самоуправлению не хватает. Об этом в последние годы немало было сказано, а воз и ныне там?
Дмитрий Азаров: Нужно понимать, что от перераспреде­ления доходов между уровнями бюджетов денег в стране больше не станет. А значит, следует искать незадействованные резервы. На примере родной Самары могу дока­зать, что они есть. В прошлом году мы провели конкурс на размещение рекламных конструкций. Долго выверяли документы, спорили с коллегами из областного правитель­ства, рекламными кампаниями. В результате суммарно в городской и областной бюджет было заработано свыше од­ного миллиарда ста миллионов рублей!
 
РФС: А куда деньги раньше уплывали?
Дмитрий Азаров: Пока эта сфера была не урегулирована — в карманы недобросовестных коммерсантов. Вернуть их в бюджет было делом тяжелым и небезопасным. Мы испытали серьёзное давление. Были угрозы и нападения на чиновников, на подрядные фирмы, сносившие незаконные рекламные конструкции. Но,  в конце концов, мы провели конкурс на размещение городской рекламы, оцененный как лучший в стране. Этот опыт был представлен на площадке ВСМС, коллеги из многих городов заимствовали у нас модельную документацию. Взаимообогащение лучшими практиками ВСМС считает одной из своих основных задач.
 
РФС: Есть ли в стране «копилка» передового опыта? Место, куда глава или депутат муниципального образования может обратиться, решая проблемы? 
Дмитрий Азаров: Лучшие практики позволяют выявлять разнообразные конкурсы, они накапливаются практически  во всех ассоциациях муниципального со­трудничества. Значительная база сегодня аккумулирована в ВСМС. Мы продолжа­ем поиск, причем поставили целью си­стематизировать опыт, сопроводить его анализом применения. Все это в комплек­се с отзывами, опытом внедрения будем размещать на сайте ВСМС. Разместим в средствах массовой информации. Уверен, на наше приглашение принять участие в создании Банка лучших практик будут от­кликаться все больше муниципалитетов.
 
РФС: То есть нельзя сказать, что местные власти обречены на безденежье? Если знать, где искать, средства найти можно?
Дмитрий Азаров: Системная проблема не только в этом. На рабочей группе по перераспределению полномочий в При­волжском федеральном округе, которую я возглавлял, один глава района посетовал: наш район дотационен на 70 процентов. Допустим, я привлекаю инвестора, создаю рабочие места, получаю дополнительные доходы, наша бюджетная обеспеченность возрастает. И я тут же в ответ — снижение уровня господдержки на эту же сумму, и соответственно денег в муниципальной казне не прибав­ляется. Проблему нужно расшивать как на федеральном, так и на региональном уровне. Создавать муниципальному образованию стимул развиваться, найти механизмы фик­сации уровня доходов. Это начинает понимать и бизнес, партнеры ВСМС из «Деловой России» ставят эти вопросы. Если муниципалитет добился увеличения своей доходной части, не следует снижать уровень поддержки из вышесто­ящих бюджетов. Тогда его заинтересованность в развитии экономики, создании инвестиционного климата станет ра­сти, и это будет вытягивать экономику и муниципалитета, и региона.
 
РФС: Казалось бы, все логично. Что мешает?
Дмитрий Азаров: Мы ищем механизмы решения пробле­мы. Особенное значение это приобретает в новых экономи­ческих условиях. Не будем обманываться, что кризис слу­чился и пройдет, нужно только переждать, а дальше все са­мо собой наладится. Предстоит системно перестраиваться.
 
РФС: Полагаете, роль муниципалитетов в это время воз­растает?
Дмитрий Азаров: Она и сегодня велика, обладает колос­сальным потенциалом вовлечения людей в позитивные преобразования. Если нам не удастся его задействовать, преобразования будут проходить гораздо медленнее. Знаете, иногда люди меня спрашивали, сколько нам ждать изменений в лучшую сторону? Мой ответ прост: «Если ЖДАТЬ, то долго». Нужно действовать, объединять усилия. В Самаре, да и во многих городах, есть примеры, как это делать. У нас обустройство дворов проходило на конкурс­ной основе. Вначале жители должны были сделать что-то для своего двора сами и собрать подписи, что они готовы и дальше участвовать в благоустройстве двора. Заявка рас­сматривалась общественной комиссией. Те, кто побеждал, получали «двор своей мечты». Вместе мы разрабатывали проект комплексного благоустройства двора. Если люди считали, что здесь нужна детская площадка, тут - парков­ка, а там - место для отдыха пожилых лю­дей, именно так и делали. Приезжаешь в такой двор на открытие, а там праздник. Люди, забыв про дрязги и обиды, объеди­нились для решения общей задачи, ради будущего. Не удивительно, что как толь­ко двор приведен в порядок, в нем сра­зу больше детей становится. Из соседних дворов подходят соседи, спрашивают, а почему у нас не так? Беру за руку и иду к ним. А там ни палисадничка, лавочки покосились, все вытоптано. Говорю, ес­ли так, то никогда. Помогать надо в пер­вую очередь тем, кто что-то делает сам. Остальные подтянутся.
 
РФС: Из таких несложных вещей складывается качество управления?
Дмитрий Азаров: Есть темы и посложнее. Так, вместе с жителями мы разрабатывали стратегию развития горо­да. Конечно, проще пригласить пяток яйцеголовых кон­сультантов, возможно, они сделали бы безукоризненную, с научной точки зрения, стратегию, и ... она пылилась бы на полке, как это произошло в некоторых городах. Пла­ны, если не имеют самого прямого отношения к жизни, не работают. Мы работали над стратегией два с поло­виной года, привлекли около 40 тысяч жителей города. Приняли в процессе участие и люди, которые именовали себя «рассерженными горожанами». Встречались в дис­куссионных клубах, на площадках по 10 направлениям развития, которые были определены как приоритетные. На смену недовольству и критике пришло чувство коллек­тивной ответственности. Теперь они стали себя называть «профессиональными горожанами». Это дорогого стоит.
Иные «эксперты» пожимали плечами: два с полови­ной года работать, полгода за глаза хватит. Не все понимали, что процесс вовлечения людей не ме­нее    важен,    чем    наличие    итогового    документа.
Способов подтянуть жителей к управлению городской жизнью довольно много. Это и территориальное обще­ственное самоуправление. И общественный контроль. Нам удалось привлечь в него людей, которые до этого писали «петиции» и жалобы.
 
РФС: Работа мэра — это постоянный контакт с жителями. Население Самары — миллион 170 тысяч. Насколько реаль­но удавалось контактировать?
Дмитрий Азаров: Почти каждый день я начинал с объезда дворов и улиц, общался с людьми. На помощь пришли и информационные технологии, онлайн. Обычно часов в 11 вечера, после того как закончил работу, выходил на пря­мую связь с горожанами через Интернет. Руководители департаментов и районов также пользовались его возмож­ностями, чтобы иметь правдивую информацию от людей. Не выходя из кабинета, я мог проверить доклад главы удаленного района. Достаточно было написать, так ли это на самом деле, как в течение пяти минут получал ответ от общественных контролеров, и часто с фотографиями. Я ввел практику отчетов главы города с первого же го­да своей работы. Причем они не были торжественными формализованными      мероприятиями. Вначале — деловой отчет перед депута­тами, лидерами общественного мнения, руководителями предприятий. А потом следовали десятки встреч   — в каждом районе, дворах, школах, домах культуры, вузах, трудовых коллективах. В залы на­бивалось более тысячи человек, и я чест­но говорил людям, что удалось сделать, что нет. Мы вместе разбирались, почему. Брал на контроль обращения и предложе­ния людей в ходе встреч.
 
РФС: В мэры избирались всенародно или представительным органом?
Дмитрий Азаров: Прямым голосованием. Победил на вы­борах действующего мэра. Я знал, на что шел. Перед тем как баллотироваться, уже работал какое-то время на муни­ципальной службе и понимал, какой груз придется нести.
 
РФС: С прошлого года для крупных городов предусмотрены два новых типа муниципальных образований — внутриго­родской муниципальный район и городской округ с делени­ем на районы. До принятия изменений в 131- й закон такой порядок был заведен во многих городах.
Дмитрий Азаров: Это были не муниципальные, а админи­стративные районы. В Самаре, например, девять. В чем от­личие? У них нет самостоятельных бюджетов, а полномочия регулировались уставом города. Мы, по большому счету, ничего нового не изобрели. Позволили городам, если они считают, что это необходимо, создавать внутригородские муниципальные районы. Практически такая же модель су­ществовала и в 90-е. Пока решился только один город — Че­лябинск. Но желание, знаю, есть еще у нескольких. Самара по предложению губернатора тоже рассматривает такую мо­дель. Сейчас идут необходимые изменения законодательства.
 
РФС: Разве законом не предусматривались жесткие сроки для выбора модели?
Дмитрий Азаров: Предполагалось, что выбор нужно сде­лать в течение полугода, но законом не предусмотрено за­прета принять решение и в более поздний срок.
 
РФС: Муниципальное сообщество настаивало на переменах, почему же сейчас так не торопится? Или получили не то, что считали необходимым?
Дмитрий Азаров: Далеко не все настаивали на переменах. И новое каждому виделось по-своему. Не все понимают неразрывную связь полномочий и доходных источников. Закон эту проблему в целом урегулировал. И теперь, если полномочия не обеспечены доходными источниками, муни­ципалитет имеет все основания эту ситуацию с региональ­ным правительством прояснять.
 
РФС: А если глава региона отказывается? Идти в проку­ратуру?
Дмитрий Азаров: Начинать надо с переговоров. Этим мо­гут заниматься городская дума, Законодательное собрание региона. Нужно садиться за стол с цифрами и фактами. При этом понимать, что многие региональные бюджеты имеют свои, часто более серьёзные проблемы.
 
РФС: Конфликтной ситуации закон не расшивает?
Дмитрий Азаров: Без конфликтов невозможно движение вперед. Но это не должен быть личный конфликт, конкуренция лидеров разных уровней. У каждого из них своя компетен­ция. Политика разумных компромиссов необходима, в спорах рождается истина.
Я, когда кто-то заводит разговор о том, что местное самоуправление нуж­но сворачивать, напоминаю, какое оно у нас еще молодое. А мы это деревце, которое только приживаться начинает, раз за разом пересаживаем. Отмечу ещё раз, как важный положительный фактор, что в этот раз таких изменений феде­рального закона нам удалось избежать. Частое изменение законодательства, и не только в сфере местного самоуправления, имеет колоссальные отрицательные по­следствия для развития страны. Мировая практика показывает, что закон начинает эффективно ра­ботать через шесть-семь лет после принятия. Поэтому наш, 136-й закон сохранил все, что было наработано, и предложил новые механизмы и модели в дополнение к имеющимся.
 
РФС: Еще одна новация в том, что глава муниципального образования может стать одновременно и главой админи­страции?
Дмитрий Азаров: При так называемой двуглавой модели, когда муниципалитетом руководят глава администрации и глава муниципального образования — председатель Думы, многим людям было не понятно, кто из них главный? Да, у каждого четко расписаны полномочия, один возглавляет исполнительный, другой представительный орган власти. Но горожане, как выяснилось, часто путаются. Поэтому мы, не отменяя модель, при которой главой города является председатель городской Думы, дали возможность прини­мать решение, по которому муниципалитет может возглав­лять нанятый по контракту сити-менеджер.
 
РФС: Встать у руля, минуя выборы?
Дмитрий Азаров: Нет, он избирается, причем предусмо­трены два варианта. Первый - из состава муниципального представительного органа. После этого он слагает с себя депутатские полномочия, так как вступает в силу принцип разделения властей. Но мы сохранили и модель, когда Ду­ма может избрать главу исполнительного органа по кон­курсу. Создается комиссия, рассматривает кандидатуры претендентов, представляет их депутатскому корпусу, и тот на основе голосования выбирает наиболее достойного. При этом роль региональной власти, а, следовательно, и ответственность за выбор значительно повышена. Кон­курсная комиссия наполовину состоит из представителей губернатора. И это логично, так как возрастает количество государственных полномочий, делегируемых муниципали­тету. Наряду с этим можно сохранить и прямые выборы мэра. Есть веские аргументы в пользу каждой из моделей.
 
РФС: Довольны ли региональные власти нововведениями?
Дмитрий Азаров: Так же, как и местные власти, кто-то до­волен, кто-то — нет. Возможно, губернаторы ожидали более жестких рамок, другие рады, что имеют возможность оста­вить без изменений сложившийся порядок. Вот, например, недавно были в Туле. Там почти ничего не меняли, так как отработанная схема впол­не успешна. Как говорят в народе: не надо чесать там, где не чешется.
 
РФС: Какие еще задачи стоят в области законодательного обеспечения местного самоуправления?
Дмитрий Азаров: На заседании нашего комитета мы договорились провести ин­вентаризацию актуальной проблематики по всем предметам ведения. Мои коллеги — опытные, грамотные люди, есть среди них бывшие губернаторы и мэры, отлич­но знающие проблемы региональной по­литики, ЖКХ, строительства, местного са­моуправления, вопросы Севера. Каждый представит свое видение, и мы поймем, какие темы наиболее актуальны. Есть задачи, которые в данных социально-экономических усло­виях не решить. Другие назрели и требуют законодатель­ного оформления. Так мы определим приоритеты, чтобы добиться результатов если не в эту сессию, то в осеннюю точно. Существующая практика — комитет работает реак­тивно: получаем из Думы законопроект и одобряем его или нет. Я предложил коллегам работать проактивно. Активнее выходить с законопроектами, обсуждать проблемы на пар­ламентских слушаниях, «круглых столах», расширенных за­седаниях. Создавать условия, чтобы законодательные ини­циативы рождались в субъектах РФ.
 
РФС: А в сфере местного самоуправления виден свет в кон­це туннеля?
Дмитрий Азаров: На мой взгляд, с реформированием пора заканчивать. Нужно нарабатывать правоприменительную практику. Словосочетание «местное самоуправление» должно получить реальное наполнение. Потому что главная проблема местной власти - не отсутствие финансов, недостаток полномочий и зарегулированность, а низкая гражданская активность людей, неумение самоорганизоваться. Вот где основной резерв и перспектива развития местного самоуправления.               
Просмотров: 425 | Добавил: v-kholopov
Всего комментариев: 0
Добавлять комментарии могут только зарегистрированные пользователи.
[ Регистрация | Вход ]

...